在康熙六十一年《1722》十一月，康熙皇帝駕崩，皇四子胤禛繼位，是為雍正皇帝。
在雍正皇帝繼位後，致力於矯正康熙皇帝晚年倦勤、寬大執政導致的帝國亂象。
他一繼位就面臨著中央和地方財政虧空和官僚嚴重腐敗等問題。
而全面清查地方中央虧空並進行追比，並設立會考府和『火耗歸公』就是雍正皇帝應對這些問題的兩大舉措。
所謂清查、追比虧空就是對那些虧空錢糧的官員一經查實就立即讓其全力賠補，情節特別嚴重補不上的就直接革職、抄家沒產，在賠補的同時對那些地方官所在的府庫進行清點，以免挪用地方財政進行賠補，並且下令不準讓州縣士紳百姓為其代賠。
《永憲錄》記載：『言州縣錢糧，命知府及同城官當堂拆封，即起解通報，使不得挪移』《清世宗實錄》記載：『聞有州縣虧空錢糧，百姓情願代賠者，此端斷不可開，虧空之員，未必愛民，況百姓貧富不等，斷無闔縣情願代賠之理』
雍正皇帝對清理虧空的態度異常堅決，在他的鐵腕下，一大批高官被革職查封家產，如湖廣佈政使張聖弼、糧儲道許大完、湖南按察使張安世、廣西按察使李繼謨等人。
還有山西巡撫蘇克濟經查索取贓銀高達450餘萬兩，於是籍沒家產以償虧空，並責令其家人代其補償20餘萬兩，可以說追比貪贓官員獲得了一定成效。
其次就是『火耗歸公』。
所謂『火耗』就是地方官以納稅人繳納的散碎銀兩熔鑄成整塊銀錠有損耗為由，在正稅之外又額外加征的項目。
這個項目從元代就已經開始征收。
清世祖福臨在登基之初，就命令正額之外，禁加火耗，若違禁者，審實論斬。
《清世祖實錄》記載：『錢糧征納，每兩火耗三分，正是貪婪積弊，何雲舊例。
況正賦尚且酌蠲，額外豈容多取，著嚴行禁格，如違禁加耗，即以犯贓論』
火耗
但是雖然禁令極嚴，實際上廣大州縣普遍私征重耗，所謂禁令根本就是形同虛設。
原因大致有二：一、貪墨者私征重耗以得贓銀。
二、如若不收取火耗，地方辦公根本無法進行，並且俸祿微薄，也無以養家。
很顯然前者是主觀故意為自己牟利；後者則是被迫為之，以維持州縣正常開銷和個人合理用度。
迨至康熙年間，雖然康熙皇帝一開始也嚴禁貪婪，禁止私征火耗，但是後來也是睜一隻眼閉一隻眼，如在三藩之亂中，清廷一度停發官員俸祿，可是官員既無提出異議，而州縣卻照常運行，很顯然就是征收火耗起的作用，到康熙皇帝執政中期，皇帝幹脆直接承認了在外職官的日常生計和辦公費用依賴於火耗，不貪婪重征便好。
《康熙起居註》就記載了一次皇帝對這件事的一次談話。
這件事發生在康熙二十八年《1689年》九月十三，也就是簽訂《尼佈楚條約》的那一年：『上問曰：‘湖南所收火耗如何？
’興永朝奏曰：‘臣嚴禁裁革，已減七八分矣。
臣焉敢欺皇上？
若斷絕外官火耗，則外任實不能度日。
’上曰：‘然。
’』
以《滿漢名臣傳》觀之，興永朝還算是一個不貪墨，能幹事的好官，如果沒有火耗都難於辦理地方事務，如若官員操守不佳，那私征濫派肯定是勢如虎狼，苦累於民。
各省的火耗率也是各不相同，以一兩銀子等於十錢來計算，如湖南一帶，『每兩加至一錢二三錢不等』，就是10％到30%。
山西一帶，『每兩有加至三四錢不等』，就是30%—40%。
像山東、河南地區有時的火耗銀就加征的比較喪心病狂，竟然高達正賦的80%，『近聞山東火耗每兩加八錢，民不聊生，河南亦然』。
各省私征高昂的火耗銀，不僅拖累民生，還形成了一條腐敗產業鏈，由於以往收取火耗之權在於州縣，在大量征收火耗之後，又用其征收的一部分供給上司，同時伴有各種明目繁多的饋送賄賂，而上司也對地方官濫征火耗睜一隻眼閉一隻眼。
所謂『州縣有所藉口而肆其貪婪，上司有所瞻徇而曲為容隱』。
所以，對火耗的管理迫在眉睫。
年羹堯
在康熙六十一年《1722年》，時任川陜總督的年羹堯和陜西巡撫噶什圖的奏報已經有耗羨歸公的影子了，『又與噶什圖議加火耗以完虧空』。
『查秦省州縣火耗每兩有加至二三錢者，有加四五錢者，臣與督臣商議，量留本官用度外，其餘俱補合省虧空』這個方案已經和諾岷的『耗羨歸公』已經高度相似了，隻是康熙皇帝不想承擔加派火耗的惡名，所以當時這個提議被否決了。
雍正皇帝繼位後，便著手整頓財政，一些地方官在火耗彌補地方虧空的同時，倡議『耗羨歸公』。
首先提出『耗羨歸公』的便是山西巡撫諾岷，他奏請將山西一年的火耗銀20萬兩，提解至省裡藩庫，除彌補虧空之外，作為官員的養廉銀和地方辦公費用，『以二十萬兩留補無著虧空，餘分給各官養廉』。
『請將山西一年所得耗銀提解司庫，除抵補無著虧空外，分給各官養廉』
同時河南巡撫石文焯也跟進，上奏河南省每年火耗銀40萬兩，除十五六萬彌補虧空之外，其他都當作官員養廉銀和辦公經費之用。
『耗羨歸公』實質上就是將火耗的收支從暗箱操作變成公開，以省為單位，由官員因地制宜的進行征收，納入中央預算管理。
這項制度要求州縣官員將所有火耗銀和正稅全部提交到省裡藩庫，再由省裡發下來，州縣官知道火耗多征與本身沒有好處，也就不再濫征了，火耗率自然就會有所降低，民眾負擔得到減輕。
《清世宗實錄》記載：『其拆封起解時，同城官公同驗看，耗羨與正項同解，分毫不能入己，州縣皆知重耗無益於己，孰肯額外加征乎？
』
愛新覺羅·胤禛
雍正皇帝在看到『耗羨歸公』的利處後，決定在全國范圍內進行推行，交由總理事務王大臣以及九卿以及科道各官討論，由於涉及官員的切身利益，群臣以加派重征的名義進行反對，胤禛見到此情此景，大不以為然，決定乾綱獨斷，『今觀爾等所議，見識淺小，與朕意未合』，表明了推行火耗歸公的決心。
在火耗歸公改革全面鋪開之後，雍正皇帝嚴禁官員隨意加征火耗標準，『倘地方官員於應取之外，稍有加重者，朕必訪聞，重治其罪』。
『耗羨歸公』推行後，不但各地的耗羨率大為降低，有益於百姓，官員的待遇也得到大幅度提高，耗羨的重要用途之一就是發放官員的養廉銀，各地官員的養廉銀往往是原來俸祿的幾十倍或者是上百倍，很大程度上改變了地方官依靠違規和貪腐維持辦公的局面，客觀上有利於吏治的清廉，雖然貪腐並未消失，但是局面已經大為改觀。
《清世宗實錄》就表示：『各省吏治，雖未必能徹底澄清，而公然貪贓犯法及侵盜錢糧者，亦覺甚少』
綜上所述，『耗羨歸公』的推行確實是有益於加強財政管理和民生的。